Законодательство и правоприменение

Права и обязанности обучающихся. Стипендии и меры социальной поддержки

Участие обучающихся в управлении
образовательной организацией высшего образования

Вопросы общественного самоуправления всегда были достаточно острыми вопросами. Зачастую требование о развитии общественного самоуправления выглядело скорее как требование учредителей государственных и муниципальных учреждений, предъявляемое в соответствии с основными направлениями образовательной политики, чем как потребность образовательных учреждений. В настоящее время во многих образовательных организациях развитие системы общественного самоуправления перешло на уровень осознания необходимости, полезности общественных органов самоуправления для образовательной организации, возложения на них важных задач и функций.

Достаточно большое число образовательных организаций еще до принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в том или ином виде включали в управленческую систему органы, представляющие мнение обучающихся. Это могли быть советы обучающихся, в том числе довольно сложной структуры (советы групп, потоков, курсов, факультетов, в свою очередь формирующие совет обучающихся организации в целом). Также распространение получило включение обучающихся в состав совета образовательной организации, управляющего совета, иных органов общественного самоуправления.

При этом, учитывая широкий спектр образовательной активности организаций высшего образования, актуальны не только советы обучающихся (студенческие советы). Зачастую могут формироваться и советы родителей (законных представителей) обучающихся, особенно в случае реализации программ среднего профессионального образования, среднего общего образования (что зачастую имеет место в организациях высшего образования).

Учет позиции обучающихся, их родителей (иных законных представителей) в ходе принятия управленческих решений, а иногда и непосредственное принятие таких решений органами, состоящими из либо включающими в себя обучающихся либо их родителей (законных представителей) представлялся достаточно значимым для многих руководителей образовательных учреждений по целому ряду причин. Это позволяет оптимизировать управление образовательной организации, учитывая мнение важнейших участников образовательной деятельности, а также имеет и образовательный эффект - развивает у обучающихся чувство ответственности и обучает их принятию решений. Кроме того, в условиях новой системы финансирования востребованность образовательной организации стала важнейшим фактором, предопределяющим его финансовое положение (через выданное ему государственное, муниципальное задание, потенциально варьируемое как по количеству, так и по качеству). Многие администраторы рассматривали систему общественного самоуправления, в том числе и участие в ней обучающихся, как важный фактор, обеспечивающий учет потребностей потребителей образовательных услуг организации, и, тем самым, обеспечивающий в конечном итоге привлекательности образовательного учреждения для потребителей. В организации высшего образования учет позиции обучающихся является особенно важным, поскольку выбор такой организации происходит в существенной степени более свободно, чем на практике выбирают, например, дошкольную образовательную организацию либо общеобразовательную организацию.

В этой связи значимыми являются положения ст. 26 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об образовании), регламентирующей вопросы управления образовательной организацией.

Статьей 26 Федерального закона об образовании предусматривается, что управление образовательной организацией осуществляется на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. Органы общественного самоуправления статьей поименованы как «коллегиальные органы управления», что представляется более точным определением их сути. Однако частью 4 данной статьи предусмотрено, что в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования - ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации. Тем самым все коллегиальные органы управления разделены на две группы – те, которые обязательно должны быть сформированы в образовательной организации, и те, которые могут быть, а могут и не быть сформированы. Органы обучающихся в данной части не поименованы, даже в числе тех, которые могут формироваться по усмотрению образовательной организации, однако, очевидно, охватываются понятием «другие коллегиальные органы».

При этом статус коллегиальных органов обучающихся специально регламентируется частью 6 статьи 26 Федерального закона об образовании, приведем ее полностью:

«6. В целях учета мнения обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников по вопросам управления образовательной организацией и при принятии образовательной организацией локальных нормативных актов, затрагивающих их права и законные интересы, по инициативе обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников в образовательной организации:

1) создаются советы обучающихся (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - студенческие советы), советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы (далее - советы обучающихся, советы родителей);

2) действуют профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации (далее - представительные органы обучающихся, представительные органы работников).»

Тем самым, Федеральным законом об образовании предусматривается создание органов, представляющих интересы обучающихся, в целях учета их мнения, а не коллегиальных органов управления. Органы, созданные в целях учета мнения обучающихся, могут иметь различные наименования – советы обучающихся, студенческие советы, советы родителей (законных представителей), либо называться иным образом (далее для краткости все эти органы будут именоваться «советы обучающихся»). Вместе с тем, как бы данный орган ни назывался, он имеет вполне определенную правовую природу – он создан для обеспечения учета мнения обучающихся при решении ряда вопросов.

Федеральный закон об образовании предусматривает несколько таких ситуаций.

Во-первых, ч. 3 ст. 30 Федерального закона об образовании предусматривается, что при принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также в порядке и в случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством, представительных органов работников (при наличии таких представительных органов).

Во-вторых, ч. 7 ст. 43 Федерального закона об образовании предусматривает, что при выборе меры дисциплинарного взыскания организация, осуществляющая образовательную деятельность, должна учитывать не только тяжесть дисциплинарного проступка, причины и обстоятельства, при которых он совершен, предыдущее поведение обучающегося, его психофизическое и эмоциональное состояние, но и мнение советов обучающихся, советов родителей.

В-третьих, ч. 8 ст. 36 Федерального закона об образовании предусматривает, что государственная академическая стипендия студентам, государственная социальная стипендия студентам, государственные стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам выплачиваются в размерах, определяемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность, с учетом мнения совета обучающихся этой организации и выборного органа первичной профсоюзной организации (при наличии такого органа) в пределах средств, выделяемых организации, осуществляющей образовательную деятельность, на стипендиальное обеспечение обучающихся (стипендиальный фонд).

В-четвертых, согласно ч. 15 ст. 36 Федерального закона об образовании, материальная поддержка нуждающимся обучающимся за счет бюджетных ассигнований выплачивается в размерах и в порядке, которые определяются локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся.

Кроме этого, в соответствии с ч. 4 ст. 39 Федерального закона об образовании, размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в общежитии для обучающихся определяется локальным нормативным актом, принимаемым с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся в организациях, осуществляющих образовательную деятельность (при их наличии).

Тем самым, образовательная организация обязана учесть мнение советов обучающихся (при их наличии) при принятии локальных нормативных актов, при выборе меры дисциплинарного взыскания и по ряду иных, перечисленных выше, вопросов. Именно в этом и заключается предназначение органов, созданных для учета мнения – выразить свою позицию при решении ряда вопросов. Причем минимальный перечень таких вопросов перечислен в Федеральном законе. Проигнорировать мнение советов по данным вопросам невозможно, независимо от позиции администрации организации. Иные случаи учета мнения могут предусматриваться локальными нормативными актами образовательной организации.

Следует отметить, что учет мнения не означает обязательного согласования позиции с советами обучающихся. Учет мнения подразумевает процедуру, в ходе которой до принятия решения информация о планируемом решении направляется в совет обучающихся, далее администрация ожидает, и в случае, если мнение было выражено, оно подлежит обязательному рассмотрению перед принятием решения. Может быть также предусмотрено проведение согласительных процедур, но конечное решение в любом случае принимается администрацией образовательной организацией (либо иным коллегиальным органом управления, уполномоченным на принятие локального нормативного акта). Исключения могут наблюдаться на уровне отдельных образовательных организаций, если их локальными нормативными актами будет установлен иной порядок учета мнения, предусматривающий получения согласия советов обучающихся, однако это маловероятно.

Подчеркнем, что порядок учета мнения может быть установлен только на уровне самой образовательной организации локальным нормативным актом данной организации. Федеральный закон об образовании не устанавливает порядка учета мнения, кроме того, не дает полномочий установить порядок учета мнения никаким органам государственной власти или органам местного самоуправления. Это отличает учет мнения советов обучающихся от учета мнения представительных органов работников – в последнем случае порядок учета мнения зафиксирован непосредственно в Трудовом кодексе Российской Федерации.

Представляется, что с большой долей вероятности именно закрепленный в трудовом законодательстве порядок учета мнения представительных органов работников может послужить основой для разработки порядка учета мнения советов обучающихся в образовательных организациях. Напомним, что ст. 372 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает учет мнения именно в формате доведения информации о решении, ожидания определенного времени, в течение которого представительный орган работников мог бы рассмотреть вопрос, получения мнения и в случае несогласия с ним проведения согласительных процедур, но финальное решение в любом случае принимает работодатель.

Мнение советов обучающихся учитывается только в случае наличия таких органов. При этом их создание не является обязательным в соответствии с Федеральным законом. Если в организации не созданы советы обучающихся, то и учесть их мнение невозможно. Более того, Федеральный закон прямо говорит, что советы обучающихся создаются по инициативе самих обучающихся, родителей (законных представителей). Администрация образовательных организаций не занимается созданием советов обучающихся, это не входит в ее компетенцию.

Таким образом, советы обучающихся не являются коллегиальными органами управления образовательной организации. Они по своему правовому положению более всего напоминают представительные органы работников, например, профсоюзные органы. Они не создаются администрацией образовательной организации, не являются органами управления организации и тем самым не принимают никаких управленческих решений. Создание таких органов не обязательно. Сама образовательная организация не создает советы обучающихся, а потому не фиксирует в своих документах (уставе, локальных нормативных актах) ни решение о создании советов обучающихся, ни их структуру, ни порядок их работы и управления ими. Регламентации на локальном уровне подлежит только процедура взаимодействия с советами, опять же, по аналогии с профсоюзными органами.

Именно такой статус советов обучающихся и стал причиной распространения тезиса, что Федеральный закон об образовании в 2013 году ограничил права обучающихся на участие в управлении образовательной организацией. При этом зачастую приводится следующая аргументация. Ранее обучающиеся, их родители, законные представители формировали входили в состав органов общественного самоуправления, принимали значимые решения, участвовали в управлении образовательной организацией. Теперь же их роль свелась исключительно к возможности выразить свое мнение, в нескольких конкретно названных ситуациях. Тем самым они исключены из системы управления образовательной организацией,  их права в этом отношении существенно пострадали.

Данная позиция представляется в корне неверной по ряду причин.

Действовавший до 1 сентября 2013 года Закон РФ «Об образовании», действительно,  предусматривал возможность создания органов общественного самоуправления, в составе которых могли быть созданы и советы обучающихся. Ст. 35 данного Закона предусматривалось, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строилось на принципах единоначалия и самоуправления, формами самоуправления были названы совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и иные формы. Вместе с тем, Законом определялось, что порядок выборов органов самоуправления и их компетенция определялись уставом образовательного учреждения. Статьей же 36 определялось, что схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения.

Таким образом, и ранее советы обучающихся не были предусмотрены в качестве обязательных для создания органов самоуправления образовательной организации. Они могли быть, а могли и не быть сформированы в образовательном учреждении, в зависимости от решения его учредителя и администрации. В случае, если желания формировать такие органы не было, они не создавались. Никаких обязанностей как-либо включать в систему органов общественного самоуправления органы, представляющие позицию обучающихся, либо включать обучающихся как представителей в состав органов общественного самоуправления не было предусмотрено.

Вместе с тем, по действующему сейчас Федеральному закону об образовании, возможность создать отдельный коллегиальный орган управления со своей компетенцией, состоящий из обучающихся и их родителей (законных представителей) либо включить указанных лиц в состав коллегиального органа управления не исключается. Ст. 26 Федерального закона об образовании предусматривает, что в образовательной организации не только формируются либо могут формироваться прямо поименованные коллегиальные органы управления, но и могут формироваться другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации. Частью 5 данной статьи предусматривается, что структура, порядок формирования, срок полномочий и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени образовательной организации устанавливаются уставом образовательной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, Федеральный закон об образовании не содержит норм, препятствующих включению обучающихся в состав коллегиальных органов управления (за исключением органов, по своей сути имеющих иную природу, например, названных Федеральным законом общего собрания работников образовательной организации либо педагогического совета). Представители обучающихся, а также, возможно, их родителей (законных представителей) могут быть включены в состав попечительского совета, управляющего совета, совета образовательной организации либо иных подобных органов, если это предусмотрено уставом образовательной организацией.

Кроме того, могут быть сформированы отдельные коллегиальные органы управления, выражающие позицию именно обучающихся и их законных представителей (по аналогии с тем, как общее собрание работников, являясь коллегиальным органом управления, выражает позицию работников, а ученый совет – профессорско-преподавательского состава и научных работников).  Такие органы теперь нецелесообразно называть «советами обучающихся», дабы не вносить путаницу с точки зрения различения коллегиального органа управления, предусмотренного уставом, и органа, сформированного в инициативном порядке и выражающего мнения соответствующих участников образовательных отношений. Например, в образовательной организации согласно ее уставу могут функционировать комитеты обучающихся, конференции или собрания обучающихся. Однако возможность их создания не исключается.

При формировании «комитета обучающихся» как коллегиального органа управления его статус будет существенно отличаться от статуса совета обучающихся как органа, выражающего мнение обучающихся.

Ключевыми будут следующие отличия.

1.Комитет является коллегиальным органом управления, то есть принимает решения от имени образовательной организации, действует как орган образовательной организации. Совет не является органом управления, является самостоятельным, внешним по отношению к образовательной организации образованием.

2.Комитет формируется образовательной организацией по собственному усмотрению, его структура, порядок формирования, срок полномочий определяются самой образовательной организацией и фиксируются в уставе. Совет, будучи внешним по отношению к образовательной организации образованием, не определяется самой образовательной организацией, он формируется независимо от нее самими обучающимися, вопросы структуры, сроков и т.п. решаются независимо от образовательной организации.

3.Полномочия, структура комитета, порядок принятия им решений должны обязательно быть зафиксированы в уставе. Относительно же совета регламентироваться может лишь порядок его взаимодействия с образовательной организацией, а не внутренние вопросы его деятельности. Компетенция комитета при этом полностью определяется уставом образовательной организации. Случаи же, в которых обязательно необходимо учесть мнение совета обучающихся, прямо перечислены в Федеральном законе.

Таким образом, Федеральный закон об образовании фиксирует право обучающихся на участие в управлении образовательной организацией в порядке, установленном ее уставом, и предусматривает дополнительные гарантии такого участия по сравнению с ранее действующим Законом РФ «Об образовании», предусмотрев учет мнения созданных в образовательной организации студенческих советов как неотъемлемую часть принятия целого ряда управленческих решений.